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關于林業改革與管理制度創新的思考(姚三中)

媒體:原創  作者:阿凡達
專業號:阿凡達 2018/4/16 17:26:40

關于林業改革與管理制度創新的思考

——第十二屆中國林業經濟論壇征文

 

作者:姚三中

作者單位:寶雞市馬頭灘林業局

【摘要】就目前我國林業發展的現狀,針對國有林區(林場)改革、集體林權制度改革、林權流轉管理及林業碳匯交易、市場經營創新、林業產業開發等方面作了論述和思考,為林業改革與管理制度創新提供思路。

【關鍵詞】林業改革  林權   碳匯   林業產業

1.目前我國林業發展的現狀

2014年2月25日,國家林業局公布了第八次全國森林資源清查成果:全國森林面積2.08億公頃,森林覆蓋率21.63%,森林蓄積151.37億立方米。人工林面積0.69億公頃,蓄積24.83億立方米。
         歷時5年的第八次全國森林資源清查于去年結束,對比最近兩次清查間隔期內森林資源情況,森林總量持續增長,森林面積凈增1223萬公頃,森林覆蓋率提高1.27個百分點,森林蓄積由137.21億立方米增加到151.37億立方米,凈增14.16億立方米;森林質量不斷提高,森林每公頃蓄積量增加3.91立方米,達到89.79立方米,全國森林植被總碳儲量84.27億噸,年涵養水源量5807.09億立方米,年吸收污染物量0.38億噸,年滯塵量58.45億噸。

清查結果表明:全國天然林穩步增加,人工林快速發展,森林資源進入了數量增長、質量提升的穩步發展時期。

但是,我國仍然是一個缺林少綠、生態脆弱的國家,森林覆蓋率遠低于全球31%的平均水平,人均森林面積僅為世界人均水平的1/4,人均森林蓄積只有世界人均水平的1/7,森林資源總量相對不足、質量不高、分布不均的狀況仍未得到根本改變。

        加強森林經營的要求非常迫切,林地生產力低,每公頃蓄積量只有世界平均水平的69%;森林有效供給與日益增長的社會需求的矛盾依然突出,我國木材對外依存度接近50%等。


        局部地區毀林開墾問題依然突出。隨著城市化、工業化進程的加速,生態建設的空間將被進一步擠壓,嚴守林業生態紅線,維護國家生態安全底線的壓力日益加大。

        通過以租代征、非法占用的方式占用林地,做建設項目,娛樂項目、房地產項目等現象比較普遍,甚至包括一些重點保護區都存在這樣的問題。

         按照國家規劃要求,2020年我國森林覆蓋率要達到23%,2050年達到26%以上。如果按26%計算,我國的林地保有量不能少于46.8億畝。


為此,我們有必要清醒地認識到:

——要進一步深化對國情、區情、林情的認識。從基本國情看,經過30多年的改革開放,我國開創和發展了中國特色社會主義,實現了人民生活從溫飽到小康的歷史性跨越。但是,我國處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變,人們日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的社會主要矛盾沒有變,我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。從全國林業看,森林總量不足、質量不高、功能不強、分布不均的基本林情沒有根本改變,生態資源不足與日益增長的生態民生需求之間的矛盾仍然十分突出。林業自然資源豐富,但產業發展較多依賴資源開發,產業結構比較單一,產業低端化特征明顯,初級產品居多,民生改善、社會管理創新任務艱巨。東西發展不平衡、城鄉發展不平衡,生態環境還處于脆弱狀態。從林區情況看,面臨著自然資源豐富和產業開發乏力的矛盾,面臨著生態建設成果顯著與產業化發展極其不均衡的矛盾,面臨著政策投入不到位與生態建設保護任務繁重的矛盾,面臨著發展形勢的緊迫與黨員干部思想觀念陳舊的矛盾,面臨著發展嚴重滯后與職工群眾期盼共享改革發展成果的矛盾,欠發達落后的林情沒有根本改變。這些都是客觀存在的現實問題。
  ——準確把握當前社會經濟發展形勢的變化。從國家層面看,我國正處于增長速度的換擋期,經濟下行還將持續很長時間。面臨的困難也更加集中,任務也更加繁重。改革開放30多年來,我國創造了舉世矚目的輝煌業績,但“四大考驗”、“四大危險”也十分突出地擺在面前。要搶抓戰略機遇、化解風險挑戰,掌握發展主動權、創造發展新優勢,根本動力在改革開放,根本出路同樣在改革開放。從全國林業看,我國林業發展正處在一個各種矛盾相互交織、正能量和負能量相互博弈的恢復發展階段,森林資源增長與木材供應不足并存,生態改善與生態退化并存,生態需求增加與資金投入不足并存,林業產業快速發展與林業民生問題突出并存。要抓住新機遇、迎接新挑戰,把轉變林業發展方式作為戰略重點,全面提升生態林業、民生林業發展水平,充分發揮林業在推進生態文明建設中的最大正能量。目前進入經濟轉型升級的關鍵時期,正處在增長速度換擋期、結構調整陣痛期疊加階段。一些長期積累的諸如城鄉區域發展差距拉大、資源約束趨緊、環境污染嚴重、社會矛盾增多等問題開始集中顯現。要推動經濟爬坡過坎、持續健康發展,在更高層次的競爭與發展中贏得主動,必須全面深化改革、全方位擴大開放。就林區而言,由于國家政策的調整,經濟走勢的變化,林區正處于難得的戰略機遇期、艱難的負重前行期和復雜的剎車轉向期。我們所面臨的最大任務是嚴管生態,最大矛盾是發展不足,最大機遇是政策疊加,最大希望是全面深化改革,推進開發開放。
  ——我們林業工作者要牢牢抓住難得的政策機遇。從改革層面看,十八屆三中全會提出要重點推進產業結構調整、財稅體制改革、對內對外開放、國有企業改革、新型城鎮化建設和金融改革等六個領域的改革;國家林業局也提出要穩步推進林業重點改革,強調加強國有林區改革頂層設計,出臺《關于全面推進國有林區改革指導意見》。林區作為社會公益型、效益型企業,隨著改革的深入進一步明確發展方向,會收到解決產業發展資金、政策等瓶頸制約的改革紅利,也會通過推進自身改革逐步化解自身積累的各種矛盾,激發自身的內在動力。從政策層面看,隨著國家“五位一體”總體布局的實施,生態文明建設越來越得到黨中央、國務院的重視和社會各界的關注。十八屆三中全會提出要建立系統完整的生態文明制度體系,健全自然資源資產產權制度和用途管制制度,實行資源有償使用制度和生態補償制度。

特別是習近平總書記視察林區作出的重要指示,李克強總理在今年政府工作報告中提出要“下決心用硬措施完成硬任務”“探索建立跨區域、跨流域生態補償機制”等等,國家將出臺一系列新制度新政策,為林區生態保護和建設和產業轉型帶來重要機遇。通過開展群眾路線教育實踐活動,林區各級領導班子同心同向同力,凝聚力明顯提升,改革攻堅能力明顯增強,工作作風明顯改進,廣大黨員干部的工作熱情空前高漲,形成了凝心聚力、共謀發展的良好氛圍。林業改革與發展遇到轉型崛起的大好形勢,我們要與時俱進,開拓進取,把握機遇,振興發展林業。

2全面深化林業改革,穩步推進集體林權制度改革,把國有林區(國有林場)改革作為林改工作的重點。

        在生態建設和經濟建設的雙重需求下,林業改革再次被高度關注。日前,習近平總書記在國家林業局報送的《關于第八次全國森林資源清查結果的報告》上作出重要批示。他指出,要全面深化林業改革,創新林業治理體系,充分調動各方面造林、育林、護林的積極性,穩步擴大森林面積,提升森林質量,增強森林生態功能,為建設美麗中國創造更好的生態條件。
        李克強總理批示指出,要進一步加快林業改革發展,加大造林綠化力度,加強清查保護管理,不斷提升森林資源總量和質量,為建設生態文明和美麗中國作出新的貢獻。
        實際上,我國林業改革已經推進多年,但是,主要集中在集體林權領域。國家林業局局長王鳳春指出,林業改革下一步的重點是國有林區的管理體制改革。
         今年1月,國家林業局印發的《國家林業局2014年工作要點》中,第一點就提出要穩步推進林業重點改革,強調加強國有林區改革頂層設計,出臺《關于全面推進國有林區改革指導意見》,改革邁出實質性步伐。
        2013年,國家發展改革委和國家林業局正式批復了河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅等7省國有林區改革試點實施方案,我國國有林區改革已經開始實質推進。
        在國有林區改革方面,管理模式仍需要進一步研究。
         王鳳春分析,國有林區這一塊可能要進行分區管理,公益林將來可能逐漸向保護區、森林公園的管理模式看齊,經濟林將來應該向市場化的模式靠近,比如給個人承包、建立林業公司等。“國有林區改革這一塊怎么改,需要看不同的地區,可能需要研究,公益林和經濟林這個首先要區分好。”

2.1鞏固集體林權制度改革成果、全面推進集體林權制度改革。

2009年中央《關于全面推進集體林權制度改革的意見》提出,未來五年內,我國將在堅持集體林地所有權不變的前提下,依法將林地承包經營權和林木所有權,通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶,確立農民作為林地承包經營權人的主體地位,承包期為70年,期滿可以繼續承包。林改目標是農民依法享有林木的所有權、處置權、收益權,成為山林的主人。我本人參與了陜西省集體林權制度改革在陜西省太白縣試點工作。集體林權改革其實質就是明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權。

全面推進集體林權制度改革,主要抓好以下工作:

2.1.1是要圍繞維護農民的合法權益,加強制度建設。對于流轉制度,要嚴格遵循依法、自愿、有償的原則,加強流轉規范管理,強化流轉用途管制。對于資產評估制度,要加強森林資源資產評估管理,加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度,規范評估行為。此外,還有林地承包經營糾紛調解仲裁制度、交易平臺制度、采伐管理制度、林權檔案管理制度等。

2.1.2是要圍繞實現林業“雙增”目標,爭取強林惠農政策。要進一步爭取造林、撫育、種苗、林機等各項國家補貼政策,爭取提高森林生態效益補償標準,爭取林下經濟發展扶持政策,加強林區基礎設施建設。

2.1.3是要圍繞促進農民就業增收,提高各項服務水平。要加快發展林業專業合作組織,把農民林業專業合作組織作為政策扶持重點和為農民服務的重要載體,大力發展林業專業合作社、家庭合作林場、股份制林場和各類林業專業協會等林業專業合作組織。

2.2.4是要加強金融服務,配合有關部門爭取完善林業金融支撐服務制度。支持林農申請林權抵押貸款和小額貸款,引導金融資本向林業集聚。探索建立風險基金制度,推進森林保險全覆蓋,完善森林保險承保理賠等相關政策。建立財政、金融、保險、林業、監管等部門聯席會議制度,共同推進相關工作。

2.1.5是要圍繞轉變政府職能,推進政府管理方式創新。

2.2國有林場改革方向和目標

按照發改委國家林業局關于開展國有林場改革試點指導意見,改革國有林場管理體制,創新經營機制,完善政策體系。

2011年國家發改委和國家林業局確定江西、湖南兩個省作為全國國有林場改革整體推進的試點省,還有5個省進行局部試點國有林場改革試點工作。計劃用2年左右的時間,初步建立起新型國有林場管理體制和經營機制。在體制方面,界定生態公益事業林場和商品經營企業林場;在經營機制上,人員分別采用聘用制和合同制。林場各種資源開發、產業發展和商品經營,都要由獨立法人實體經營,按市場機制動作,國有林場的造林、撫育、采伐以及其他生產建設,都采取承包或面向社會招標等形式進行。

國有林場的改革主要目標是:

2.2.1理順國有林場管理體制。在整合重組國有林場的基礎上劃分生態公益型和商品經營型林場,探索兩類林場劃分標準和辦法;探索公益林和商品林的經營管理方式等。

2.2.2創新生態公益型林場經營機制。結合事業單位改革、行政管理體制改革、統籌城鄉改革等,創新生態公益型林場經營機制。強化公益屬性,逐步剝離生態公益型林場直接從事的商品經營性活動。生態公益型林場的造林、撫育、低產林改造、森林采伐以及其他生產性活動,也要引入市場機制。按照精簡效能原則核定事業編制,深化人事和收入分配制度改革,探索購買服務,健全體現崗位績效和分級分類管理的收入分配制度。

2.2.3創新商品經營型林場經營機制。在確保國有森林資源保值增值的前提下,全面推行企業化管理,按照市場機制運作,不再納入事業單位管理,實行服從制、股份合作制、承包經營等多種形式激活發展活力;按照國家有關勞動法律法規,實行勞動合同制度;探索符合市場經濟要求的多種分配方式,建立有效的激勵約束機制等。

2.2.4解決歷史遺留問題。完善相關政策體系,妥善解決職工和退休人員社會保障問題、分離林場辦社會職能、多渠道安置富余職工、化解國有林場債務等。

3.管理制度創新

3.1林權流轉

林業企業和林業工人要改變抱著金碗要飯吃的困境,盤活森林資源資產,實現森林資源資產資本化,優化配置林業資源,激活林業生產要素,規范林權流轉行為,將巨大的資源優勢轉變為經濟發展優勢,進一步解放和發展林業生產力,增加農民收入,建設現代林業、生態文明和諧林區。

對于流轉制度,要嚴格遵循依法、自愿、有償的原則,加強流轉規范管理,強化流轉用途管制。對于資產評估制度,要加強森林資源資產評估管理,加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度,規范評估行為。此外,還有林地承包經營糾紛調解仲裁制度、交易平臺制度、采伐管理制度、林權檔案管理制度等。

3.2發揮市場機制,實現森林碳匯交易

碳匯概念源于《聯合國氣候變化框架公約》締約國簽訂的《京都議定書》,該議定書于2005年2月16日正式生效。由此形成了國際“炭排放權交易制度”,簡稱“碳匯”。 森林碳匯(ForestCarbonSinks)是指森林植物吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被或土壤中,從而減少該氣體在大氣中的濃度。國家應該加強碳匯林業的科技支撐,建立碳匯計量、監測的中介組織并對其資質進行管理,真正通過市場實現森林生態效益價值成為可能。

建立具有獨立法人資格的專業價格評估機構,如森林資源資產價格評估有限公司。主要負責1、森林資源資產(森林、林木、林地)出讓、轉讓、合資、合作、股份經營、聯營、租賃經營、抵押、擔保、保險、拍賣、企事業單位清算的評估。2、征占用林地砍伐林木、拆遷補償的評估。3、野生動物微生物、園林花卉的評估。4.森林景觀資源、森林生態服務的評估。5、森林災害損失、毀林案件價值評估。6、與森林資源相關農、水資產評估。7.林業政策、法規、技術咨詢服務等。

4.林業產業發展、林下經濟前景廣闊

沒有產業的林業是沒有生命力的,發展林業產業經濟不是單純的種植業、養殖業、加工業和森林旅游業,而是涉及生態、經濟、文化多個領域,涉及林業、農業、畜牧業多個行業,涵蓋生產、加工、銷售多個環節,需要科學規劃、精心組織、穩步推進,確保實現生態效益和經濟效益雙贏。

發展林下經濟是一條“不砍樹也致富”的綠色發展之路。林下經濟包括林下種植、林下養殖、相關產品采集加工和森林景觀利用等內容,具有發展模式多、就業容量大、從業門檻低、市場空間廣的特點。預計到2020年,林下經濟等林業十大綠色富民產業總產值可達10萬億元。

一是要堅持生態優先。科學利用并嚴格保護森林資源,絕不能因發展林下經濟而犧牲生態。根據林地生態承載能力,合理確定林下經濟的種類和規模,大力發展生態經濟型項目。二是要堅持因地制宜。各地要根據當地自然條件、林地資源狀況和市場需求,科學制定林下經濟發展規劃,避免盲目跟進、一哄而上。三是要堅持科學引導。認真做好規劃編制、政策設計、政策咨詢、技術培訓、信息服務等工作,提高農民發展林下經濟的組織化水平、抗風險能力和市場競爭力。四是要堅持創新機制。大力推廣“龍頭企業%2b專業合作組織%2b基地%2b農戶”的模式,努力建成一批規模大、效益好、帶動力強的林下經濟示范基地,重點扶持一批龍頭企業和農民林業專業合作組織。

5努力增強科技、法制支撐保障能力

5.1目前,我們仍存在對林業科技創新認識不足,科技投入不足,科技創新相對緩慢。
        長期以來,林業普遍被視為是“靠天吃飯”的產業,“挖坑栽樹”而已,有無技術,技術水平高低不是林業發展的關鍵所在,因此,林業科技投入及研究開發與應用普遍很低,這種思想觀念導致林業科技創新能力差。由于人們長期對林業科技的認識不足,科技投入相對缺乏,因而最終導致林業科技發展水平嚴重滯后。

我國的林業科技體制一直以科研機構,高等院校為主體,而科研機構和高等院校的科研活動往往與企業生產實際需要脫節,導致林業科技創新主體和供求錯位。這種體制也決定了科技經費主要依靠國家的投入,企業用于科技投入的經費勢必會非常有限。傳統的林業科技體制已經不能適應現代林業可持續發展的需要。

實現林業科技創新、自主創新,人才是決定的因素。 首先應增加林業科技經費的總體投入,增幅應高于同期林業建設投入的增長幅度并優先安排。其次應加大林業重點工程科技支撐專項經費。持續穩定地在林業重點工程中安排不少于3%的經費用于科技支撐工作,并不斷擴大適用工程范圍。再次應建立多元化林業科技投入機制。充分發揮市場投融資機制和激勵機制的作用,運用補助、貼息等優惠政策和經濟杠桿,鼓勵和引導各種社會資本投入林業科技工作。加大林業科技創新體系建設 

5.2進一步加強林業法制建設加快修訂《森林法》、《野生動物保護法》和《種子法》,推動出臺《濕地保護條例》、《林業有害生物防治條例》、《森林公園條例》,做好執法監督、行政復議、行政許可和規范性文件審查工作,深化林業行政審批制度改革,加強取消和下放行政審批事項事中事后監管。

要積極推進森林資源核算與綠色經濟評價體系研究,公布林地林木資源經濟價值、森林生態服務功能價值,啟動一批重大戰略研究和關鍵技術研究項目。貫徹落實《全國林業科技推廣體系建設規劃》和《農業技術推廣法》,做好科技推廣和成果轉化工作。加強標準制修訂工作,加快林業標準化步伐。加強重點實驗室、工程技術(研究)中心等平臺能力建設。完善森林認證制度和標準體系,擴大森林認證試點,規范森林認證市場。強化林業生物安全和遺傳資源管理,推進植物新品種、林產品地理標志等林業知識產權保護和應用。抓好全國林業信息化示范市縣建設,啟動林業電子商務試點,實施國家智能林業物聯網、云計算應用示范工程,加強網站建設和運維管理,推進軟件測評和正版化工作,建立林業信息安全等級保護體系,提升林業信息化水平。

6.林業改革的目標是生態優先,建立現代林業產權制度,走科學發展、可持續發展道路。

十八大明確提出:加快建立生態文明制度,健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。

加強生態文明制度建設。保護生態環境必須依靠制度。要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系,建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開發保護制度,完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。深化資源性產品價格和稅費改革,建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。積極開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點。加強環境監管,健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。加強生態文明宣傳教育,增強全民節約意識、環保意識、生態意識,形成合理消費的社會風尚,營造愛護生態環境的良好風氣。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

參考文獻:

1.全國生態環境保護綱要(國務院  國發[2000]38號  2000年11月26日)

2.陜西省秦嶺生態環境保護綱要(陜政辦[2007]5號2007.01.17)

3.《我國國有林場改革歷程與發展思路》(《中國林業》雜志2008年第108期)

4、國家林業局局長、黨組書記趙樹叢講話

5、云南省林業廳廳長李軍講話

6、發改委國家林業局關于開展國有林場改革試點的指導意見

7、國家林業局2014年工作要點

8、《林業科技創新中存在的問題及對策》(《中國科技教育》2012年第4   李英明)

9、《把握好五個關鍵環節 推進集體林權制度改革》(《現代種業》2008 第6 | 姚三中 何永林 晏建軍  

10淺談森林資源保護與生態環境建設》(姚三中,2013年)

11、《國有林場改革實施天然林保護工程以來目前面臨的困境及出路初探》(姚三中,2010年國家林業局“紀念林業改革開放三十周年”征文優秀論文)

 

 

作者簡介:

姚三中,男,寶雞市馬頭灘林業局,林業工程師,中共黨員。1992年畢業于西北林學院(現西北農林科技大學)森林資源保護專業,大學本科。從事林業生產經營管理20多年。專業領域:森林資源保護、天保工程、種苗建設、集體林權制度改革、森林旅游,及人力資源、社會統籌保險、安全生產管理等。2010年撰寫的論文《國有林場改革實施天然林保護工程以來目前面臨的困境及出路初探》在“紀念林業改革開放三十周年”征文活動中被國家林業局評為優秀論文。

地址:陜西省寶雞市川陜路20號    郵政編碼:721006

手機:13689278913           電子信箱:[email protected]com

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